Infraestrutura pública digital: o que o Pix ensina ao gestor

Infraestrutura pública digital é a camada de sistemas compartilhados sobre a qual governo e empresas constroem serviços: identidade, pagamentos e troca de dados. No Brasil, o exemplo mais visível é o Pix. Segundo o Banco Central, ele fechou 2025 com quase 80 bilhões de transações e 148 milhões de usuários pessoa física, cerca de 86% da população adulta. O modelo que produziu esse alcance serve a outras áreas da gestão pública.

O próprio Banco Central classifica o Pix como uma infraestrutura pública digital, no Relatório de Gestão do Pix publicado em agosto de 2026. Três escolhas explicam o resultado: um padrão único definido pelo poder público, a operação aberta a centenas de instituições privadas e uma governança em que o mercado e os usuários participam das decisões. A Lei nº 14.133/2021 aplicou parte dessa lógica às compras públicas com o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). O gestor que entende o modelo decide melhor o que contratar, o que padronizar e por onde começar.

O que é infraestrutura pública digital?

É a camada intermediária do mundo digital. Bhaskar Chakravorti, da Fletcher School, da Universidade Tufts, a descreve como o nível que fica entre a camada física (conectividade, aparelhos, servidores e data centers) e a camada de aplicações (comércio eletrônico, telessaúde, ensino a distância, transferências de renda). Nela ficam os registros de identidade, os pagamentos, a troca de dados e os mecanismos de consentimento de que as aplicações dependem.

A palavra "pública", no nome, descreve o acesso e o propósito: a infraestrutura atende à população inteira e segue regras definidas pelo poder público. Quem a constrói e quem a opera pode ser o Estado, uma empresa ou os dois juntos. Chakravorti lembra que a responsabilidade costuma recair sobre o governo, embora as empresas já tenham construído a maior parte da camada física e dos serviços.

O ganho econômico vem da reutilização. Quando a identidade e o pagamento existem como serviço comum, o órgão ou a empresa que lança um serviço novo não precisa resolver de novo quem é o usuário nem como ele paga. O custo de experimentar cai, e mais serviços nascem sobre a mesma base.

Pix, gov.br e PNCP: as camadas brasileiras

O Brasil tem hoje três camadas desse tipo em escala nacional, cada uma com um papel.

Os pagamentos: o Pix

O Pix foi desenvolvido pelo Banco Central no exercício da competência legal de promover competição, inclusão financeira e transparência nos pagamentos. Segundo o relatório do Banco Central, o número de transações cresceu 25,7% em 2025, para quase 80 bilhões, e o valor movimentado cresceu 33,8%, para mais de R$ 35 trilhões. O sistema encerrou o ano com 926 instituições participantes. O setor público também passou a usá-lo: as transações que envolvem o governo somaram mais de 282 milhões em 2025, alta de 44,3% sobre 2024, e as de pessoas físicas para o governo, como o pagamento de taxas e tributos, passaram de 172 milhões. Em valor, as maiores transações públicas são as do governo com empresas, como o pagamento de fornecedores.

A identidade: o gov.br

Segundo o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), o gov.br tinha 170 milhões de contas ativas em setembro de 2025 e dava acesso a 4.600 serviços digitais federais e a mais de 8.000 serviços de estados e municípios. Até meados de setembro, 130,6 milhões de pessoas haviam usado a plataforma em 2025, mais que o total de 2024, e feito 140 milhões de assinaturas eletrônicas por ela.

As compras públicas: o PNCP

A Lei nº 14.133/2021 criou o PNCP como o sítio oficial para a divulgação centralizada e obrigatória dos atos da lei, do plano anual de contratações aos contratos e aditivos. A divulgação do contrato e dos aditivos no portal é condição de eficácia deles. A lei prevê ainda que o PNCP ofereça um cadastro unificado de fornecedores, um painel de consulta de preços e um sistema de gestão compartilhada com a sociedade das informações sobre a execução dos contratos. O portal é gerido por um comitê com representantes da União, dos estados e dos municípios. E, pela redação atual do art. 175, a contratação pode ser feita em sistema eletrônico de pessoa jurídica pública ou privada, desde que integrado ao PNCP.

As três camadas seguem o mesmo desenho: o poder público define o padrão e mantém o registro central, e uma rede de instituições, públicas e privadas, constrói os serviços sobre ele. O PNCP reúne o que cada órgão publica, e a qualidade do registro nacional depende da informação que sai de cada um. Na transição de governo de 2027, essa informação é o ponto de partida do inventário de contratos que a nova gestão recebe.

Os atributos que fazem a infraestrutura funcionar

Chakravorti propõe oito atributos para uma infraestrutura pública digital bem desenhada. Quatro deles aparecem com clareza na experiência do Pix.

• Inclusão: segundo o Banco Central, praticamente todos os estados têm mais de 80% da população adulta usando o Pix, inclusive os da Região Norte, e o sistema ajudou a ampliar o acesso ao sistema financeiro ao incentivar o uso efetivo de contas.
• Interoperabilidade: um único padrão de chave e de QR Code vale para as 926 instituições participantes, e o cliente de uma paga o de outra pelo mesmo procedimento.
• Confiança: segundo o Banco Central, muitas das medidas de segurança adotadas entre 2023 e 2025 foram desenhadas com um grupo de trabalho do Fórum Pix que reúne associações do mercado e outras partes interessadas, incluindo os usuários finais.
• Viabilidade política: Chakravorti lembra que o Aadhaar, a identidade digital da Índia, correu o risco de ser extinto quando o partido que o criou perdeu as eleições de 2014. O Pix se apoia em uma competência permanente do Banco Central e evolui por consulta ao mercado: o Pix Automático, o débito automático pelo Pix, foi discutido no Fórum Pix em 2022, em 2023 e em 2024 e entrou em funcionamento em 16 de junho de 2025.

Os outros quatro atributos da lista são o apoio aos objetivos de desenvolvimento sustentável, o foco no cidadão, o estímulo à inovação e a resiliência em crises.

O que fazer: antes de contratar ou desenvolver um sistema que atenda o cidadão ou o fornecedor, peça a lista das camadas públicas que ele usa (o login do gov.br, o Pix na arrecadação, a publicação no PNCP) e o formato em que os dados saem dele. Um sistema que recria por conta própria o cadastro, o pagamento ou a publicação duplica custo e cria uma base que nenhum outro serviço consulta.

Quem financia e quem opera

Para Chakravorti, nenhum dos dois lados resolve sozinho. O governo tem ciclos de decisão e de orçamento mais lentos que os da tecnologia e pouca tradição de tratar o cidadão como cliente de um serviço. As empresas de tecnologia recuperam o investimento cobrando pelo acesso, explorando os dados dos usuários e priorizando os segmentos mais rentáveis, o que compromete a inclusão e a confiança. A proposta de Chakravorti é a parceria público-privada, com o risco alocado a quem sabe geri-lo e com incentivos alinhados entre os dois lados.

Dois instrumentos baixam o custo dessa parceria. O primeiro são os bens públicos digitais: software, dados, modelos e padrões abertos, que um governo reaproveita sem pagar licença. O segundo é a colaboração entre especialistas de áreas diferentes, como a que juntou um sistema aberto de identidade digital a um sistema aberto de pagamento de benefícios.

O Pix e o PNCP já seguem essa divisão. No Pix, o Banco Central desenvolveu o sistema e define as regras, e as instituições participantes atendem o usuário final. No PNCP, a lei fixa o registro central e admite que a contratação aconteça em sistemas de terceiros integrados a ele. Para o órgão que contrata tecnologia, a pergunta prática é o que continua sob controle público quando um fornecedor opera o serviço.

O que fazer: no termo de referência de um sistema que toca uma camada pública, escreva o que continua com o órgão: a propriedade dos dados, o padrão de integração e o direito de exportar todo o histórico em formato aberto ao fim do contrato. Com essas três cláusulas, o órgão pode trocar de fornecedor sem perder o histórico nem refazer a integração.

Começar por uma aplicação

Uma infraestrutura pública digital tem escopo amplo e investimento inicial arriscado. Chakravorti recomenda começar por aplicações estreitas e prioritárias, que depois se replicam em outras regiões. Os modelos que inspiraram a onda atual surgiram em momentos de necessidade aguda: a Estônia, que precisou montar serviços públicos do zero depois do fim da União Soviética, e a Índia, que tinha meios de identificação e de pagamento fragmentados e vulneráveis à corrupção.

Para um estado ou um município, a aplicação inicial pode usar uma camada que já existe. A cobrança de taxas e tributos pelo Pix tem volume, padrão pronto e resultado mensurável no prazo de recebimento. A publicação dos contratos e aditivos no PNCP, com os dados de execução organizados, atende à lei e dá ao controle uma base que ele pode cruzar com outras, como mostra o uso de IA contra a fraude em licitações de obras.

O que fazer: escolha um fluxo de alto volume que já tenha uma camada pública pronta. Meça o prazo e o custo dele antes da mudança, nomeie um responsável e amplie para o fluxo seguinte quando o primeiro estiver estável por alguns meses.

Conclusão

O Pix chegou a 86% da população adulta com um padrão público, uma rede de operadores privados e uma governança aberta ao mercado e aos usuários. O gov.br e o PNCP seguem o mesmo desenho na identidade e nas compras públicas. Para o gestor, o modelo se traduz em três decisões: usar as camadas públicas que já existem, manter os dados e o padrão sob controle do órgão quando um fornecedor opera o serviço e começar por um fluxo de alto volume, medido antes e depois.

O que o órgão publica no PNCP sai da base dos próprios contratos. O Converge Gestão de Contratos® reúne a vigência, os aditivos, os atestes, o orçamento e os pagamentos de cada contrato em um só fluxo, com alertas antes de cada prazo, conciliação automática e trilha de auditoria. Para organizar essa base na carteira do seu órgão, fale com a Takter.

Fontes

• Banco Central do Brasil, Relatório de Gestão do Pix 2023-2025, agosto de 2026.
• Agência Gov, Mais de 130 milhões de brasileiros já utilizaram o GOV.BR em 2025, com dados do MGI, setembro de 2025.
• Lei nº 14.133/2021, a Lei de Licitações e Contratos, arts. 94, 174 e 175, abril de 2021, na redação atual.
• Bhaskar Chakravorti, The Case for Investing in Digital Public Infrastructure, Harvard Business Review, maio de 2023.